10.04.2024 року пройшов івент на тему «Залучення громадськості сходу до відновлення своїх громад», у межах якого було розглянуто сучасні проблеми та запропоновано деякі заходи. В обгорненні взяли участь співробітники Державної установи «Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова Національної академії наук України» – директорка Луганської філії інституту, д.е.н., проф, Заслужений економіст України Інна ЗАБЛОДСЬКА, наук. співр. Луганської філії, к.е.н., доц. Оксана РОМАХОВА.
Зміст проблеми 1.
Як свідчить практика правозастосування, антикорупційні органи влади можуть розцінювати виконання обов’язків начальника військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) сільським, селищним, міським головою як порушення Закону України «Про запобігання корупції» з огляду на заборону сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності для осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Вирішення цієї проблеми окремі фахівці вбачають у внесенні змін до низки законів України. На наше переконання, вирішення зазначеної проблеми перебуває здебільшого в площині тлумачення законодавства. Оскільки діяльність сільського, селищного, міського голови на посаді начальника військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) не містить ознак сумісництва та суміщення.
Така діяльність не може вважатись суміщенням, оскільки ключовою ознакою суміщення є здійснення роботи в тій же установі. Ця ознака відсутня в діяльності голови, якого було призначено начальником військової адміністрації населеного пункту, і чиї повноваження було розширено відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Адже військова адміністрація населеного пункту є тимчасовим державним органом, а не органом місцевого самоврядування. І навіть при здійсненні начальником військової адміністрації населеного пункту повноважень органів місцевого самоврядування, військова адміністрація не набуває організаційно-правової форми та статусу органу місцевого самоврядування.
Не є така діяльність і сумісництвом посад. Сумісництвом вважається виконання працівником, крім основної, іншої оплачуваної роботи на умовах трудового договору у вільний від основної роботи час. Сільський, селищний, міський голова, який призначений начальником військової адміністрації населеного пункту, не виконує свою основну роботу з моменту розширення його повноважень як начальника військової адміністрації населеного пункту. Оскільки сільська, селищна, міська рада в цей період не функціонує. Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», підставою утворення військової адміністрації населених пунктів є те, що сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках.
Чинна норма ч. 3 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» дозволяє призначати начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) відповідного сільського, селищного, міського голову. Вважаємо за доречне посилити цю позицію законодавчими змінами. Крім того, після скасування/припинення правового режиму воєнного стану ця особа має повернутись на посаду голови громади.
Необхідні заходи:
Внести зміни до частини 3 статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», згідно з якими: доповнити частину новим абзацом, відповідно до якого в період виконання сільським, селищним, міським головою або особою, яка здійснює його повноваження, повноважень начальника військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів), такий голова (така особа) не виконує повноважень сільського, селищного, міського голови у зв’язку з нездійсненням сільською, селищною, міською радою та/або її виконавчим органом покладених на них Конституцією та законами України повноважень.
Зміст проблеми 2.
Наразі в законодавстві наявна певна термінологічна неузгодженість. Повноваження сільських, селищних, міських рад, їхніх виконавчих органів та відповідних сільських, селищних, міських голів, після прийняття рішення Верховною Радою України за поданням Президента, передаються начальникам військових адміністрацій населених пунктів, а не самим військовим адміністраціям. Таким чином відбувається розширення повноважень не органів, а їхніх начальників. При цьому, відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», саме військові адміністрації населених пунктів є тимчасовими державними органами, які беруть участь у забезпеченні здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Саме адміністрації, а не їхні начальники можуть запроваджувати та здійснювати в межах тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина заходи правового режиму воєнного стану.
У разі передачі розширених повноважень адміністраціям, а не їхнім начальникам, заступник начальника військової адміністрації населеного пункту зможе виконувати обов’язки начальника у разі його відсутності, таким чином реалізовуючи повноваження військової адміністрації населеного пункту. Наразі ж ці повноваження повинні виконуватись виключно начальниками військових адміністрацій населених пунктів.
Крім того, на регіональному та субрегіональному рівні, у разі розширення повноважень обласних та районних військових адміністрацій, такі повноваження Законом України «Про правовий режим воєнного стану» покладаються саме на адміністрації, а не їхніх начальників.
Необхідні заходи:
Внести зміни до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», зокрема до статті 10, згідно з якими: повноваження органів місцевого самоврядування передаються військовим адміністраціям як єдиноначальним державним органам, а не безпосередньо їхнім начальникам; начальникам військових адміністрацій населених пунктів можуть передаватися окремі повноваження ОМС, зокрема, щодо можливості затвердження тимчасової структури виконавчих органів сільської, селищної, міської ради.
Зміст проблеми 3.
На практиці має місце проблема недосконалості розмежування повноважень між військовими адміністраціями населених пунктів та військовими адміністраціями районів, областей. Виходячи зі змісту ч. 1 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», будь-яка військова адміністрація незалежно від територіального критерію утворюється «для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян»
При цьому, відсутність чітких критеріїв розмежування повноважень призводить до того, що військові адміністрації населених пунктів наділяються значним обсягом повноважень, реалізація яких здійснюється за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету територіальної громади, де утворено військову адміністрацію. У результаті утворюється значне фінансове навантаження на місцеві бюджети. Виникає ситуація, коли повноваження, які мають здійснювати районні та обласні військові адміністрації за рахунок коштів Державного бюджету та відповідних обласних та районних бюджетів, фактично перекладаються на місцеві бюджети.
У зв’язку з цим, доцільно розмежувати повноваження військових адміністрацій населених пунктів та військових адміністрацій району, області щодо забезпечення запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку. Крім того, доцільно переглянути повноваження військових адміністрацій населених пунктів, закріплені в ч. 2 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Зокрема, виключити повноваження, які стосуються сфери оборони, громадської безпеки та порядку. Натомість реалізацію цих повноважень мають забезпечувати районні та обласні військові адміністрації.
Разом з тим, в умовах Донецької та Луганської областей, в окремих випадках, може зберігатися особливість, пов’язана з покладанням додаткових безпекових повноважень саме на військові адміністрації населених пунктів. У такому разі доцільно передбачити фінансування від держави для здійснення цих повноважень на рівні громад, оскільки наразі вони здійснюються за рахунок місцевих бюджетів.
Необхідні заходи:
Внести зміни до статті ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», згідно з якими: здійснити для районних та обласних військових адміністрацій акцент на повноваженнях із забезпечення запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, громадської безпеки і порядку на території району та області. Це дозволить розмежувати повноваження військових адміністрацій населених пунктів та військових адміністрацій району, області. Для цього доречно доповнити ч. 1 ст. 4 після слів «тимчасові державні органи» та перед словами «військові адміністрації» – словами «районні та обласні»; окремо акцентувати на можливості утворення військових адміністрацій населених пунктів. Їх призначення (місія) повинно відрізнятися від призначення (місії) районних та обласних військових адміністрацій. Відповідно, внести зміни до ч. 3 ст. 4; Крім розмежування, доцільно переглянути повноваження військових адміністрацій населених пунктів, закріплені в ч. 2 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану». Зокрема, виключити повноваження, які стосуються сфери оборони, громадської безпеки та порядку. Натомість їх реалізацію передати районним та обласним військовим адміністраціям.
Рекомендації щодо змін до законодавства та заходів державної політики стосовно адміністративно-територіального устрою після деокупації Донецької та Луганської областей
Зміст проблеми 1.
У 2020 р. було затверджено новий адміністративно-територіальний устрій України (АТУ) на субрегіональному та базовому рівнях (на територіях, окупованих з 2014 року, задекларовано створення 7 районів та 31 територіальної громади). На рівні територіальних громад новий адміністративно-територіальний поділ було затверджено шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України розпоряджень про визначення адміністративних центрів та затвердження територій громад у всіх областях України. Запроваджені зміни стосуються реформування територіальної основи місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Проте внаслідок військової агресії РФ продовжуються активні військові дії, які суттєво вплинули на демографічну та економічну інфраструктуру, екологічну ситуацію тощо. Після завершення війни виникне необхідність реконфігурації АТУ всіх тимчасово окупованих територій, особливо тих, які були окуповані з 2014 р. Моделювання АТУ Донецької та Луганської областей після війни та деокупації ґрунтуватиметься на результатах оцінки спроможності територіальних громад та районного поділу.
Необхідні заходи 1
Після деокупації Донецької та Луганської областей необхідно буде оновити критерії (показники) спроможності громад (Постанова КМУ №214 від 8 квітня 2015 р. «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад») з урахуванням повоєнних реалій. В оновленій Методиці формування спроможних територіальних громад в Донецькій та Луганській областях рекомендується використовувати такі показники (критерії) спроможності громад:
- чисельність населення, яке проживатиме на території громади;
- чисельність учнів, що здобуватимуть освіту (онлайн або офлайн) в закладах загальної середньої освіти громади;
- частка працездатного населення громади.
Зміст проблеми 2.
Оцінювання спроможності територіальних громад може здійснюватися за допомогою різних методичних підходів, зокрема і за допомогою урядової методики (Постанова КМУ №214 від 8 квітня 2015 р. «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад»), що обумовлює наявність різних результатів оцінювання, диференціацію територіальних громад за різними показниками, індикаторами та підходами. Це ускладнює проведення компаративного аналізу та моніторингу спроможності територіальних громад України з метою реконфігурації АТУ, зокрема Донецької та Луганської областей.
Необхідні заходи 2.
Міністерству розвитку громад, територій та інфраструктури України рекомендується включити до єдиної геоінформаційної системи здійснення моніторингу та оцінювання розвитку регіонів і територіальних громад показники (критерії) оцінки спроможності територіальних громад (чисельність населення, яке проживатиме на території громади; чисельність учнів, що здобуватимуть освіту (онлайн або офлайн) в закладах загальної середньої освіти громади; частка працездатного населення громади), що сприятиме розробленню якісних проектів нормативно-правових актів з реконфігурації АТУ регіонів і територіальних громад з урахуванням повоєнних реалій.
З метою реконфігурації АТУ Донецької та Луганської областей після деокупації рекомендується запровадити моніторинг оцінки спроможності територіальних громад цих областей у межах операційного плану заходів з реалізації Стратегії відновлення державної влади та реінтеграції населення деокупованих територій України (яку планує презентувати Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України).
Рекомендації щодо змін до законодавства та заходів державної політики у сфері кадрового забезпечення органів публічної влади в Донецькій та Луганській областях
Зміст проблеми 1.
Суміщення посад сільського, селищного, міського голови та начальника ВА населеного пункту (населених пунктів). Згідно з ч. 3 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», начальником ВА населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова. Причому таке призначення саме по собі не тягне дострокового припинення його повноважень в органах місцевого самоврядування, а також може відбутися незалежно від того, чи передані військовій адміністрації повноваження місцевого самоврядування, чи ні.
На загал, це входить у суперечність із положеннями ч. 4 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою сільський, селищний, міський голова не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю.
Оскільки ВА населених пунктів є тимчасовими державними органами, також постає питання про гарантії повернення голови на виборну посаду після завершення виконання повноважень начальника військової адміністрації. Наразі такі гарантії у законодавстві відсутні.
До працівників селищних військових адміністрацій не застосовується норма Закону щодо встановлення рангів та виплати надбавки за вислугу років в органах місцевого самоврядування та державних органах. Багато працівників мають відповідний досвід роботи, але надбавки за це не отримують.
Необхідні заходи:
1. Внести зміни до ч. 4 ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими віднести виконання повноважень начальника військової адміністрації населеного пункту (населених пункттків) до винятків, які сумісні з посадою сільського, селищного, міського голови.
2. Внести зміни до ч. 3 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», якими визначити, що в разі призначення сільського, селищного, міського голови на посаду начальника відповідної ВА населеного пункту (населених пунктів), це не вважається сумісництвом або суміщенням посад.
3. Внести зміни до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», якими передбачити збереження за сільським, селищним, міським головою відповідної посади та гарантії повернення на неї після припинення або скасування правового режиму воєнного стану.
4. Виступити з клопотанням перед КМУ щодо внесення змін в ЗУ «Про правовий режим воєнного стану» про зарахування стажу роботи в селищних військових адміністраціях до стажу роботи в державних органах та органах місцевого самоврядування.
Зміст проблеми 2.
Штатні розписи обласних та районних військових адміністрацій фактично не змінились за останні роки. Згідно із чисельності працівників у ВА визначається залежно від кількістю населення територій, зафіксованою статистикою довоєнного періоду. Реальні дані щодо чисельності населення зараз відрізняються кардинально та продовжують змінюватися. Тому прив’язка штатної чисельності органів влади до офіційної чисельності населення території, визначеної до періоду широкомасштабного вторгнення, видається неприйнятною. Фактична ж чисельність працівників органів публічної влади в Донецькій і Луганській областях суттєво менша від затверджених штатних розписів, і станом на вересень 2023 року їм бракувало від 25% до 60% штатних працівників.
Отже, існує розрив між старими штатними розписами обласних і районних військових адміністрацій, фактичною чисельністю працівників та функціями і завданнями органів влади в умовах воєнного стану та подальшого повоєнного відновлення. Різке зменшення населення і території, підконтрольній українським органам публічної влади в Донецькій і Луганській областях, вимагає оптимізації їхніх організаційних структур та чисельності працюючих у них службовців.
Необхідні заходи:
1. Донецькій та Луганській обласним військовим адміністраціям необхідно переглянути власні організаційні структури та штатні розписи, а також організаційні структури та штатні розписи районних ВА і ВА населених пунктів з урахуванням реалій воєнного і повоєнного стану цих територій, принципових змін у кількості й розміщенні населення, нових завдань і функцій органів влади як під час війни, так і при деокупації та в процесах відновлення.
2. НАДС спільно з Генеральним штабом ЗСУ має забезпечити методичний супровід такого перегляду, розробити рекомендовані моделі організаційних структур і штатних розписів для ВА різних адміністративних рівнів з урахуванням особливостей територій, на яких вони діють (окуповані території, деокуповані території, території активних або можливих бойових дій, тилові території тощо) та довести їх до відповідних органів влади.
