У виданні “Юридичний вісник України” (№ 8 (1025) від 28 лютого – 06 березня 2015 р., стор. 5) опубліковано статтю доктора юридичних наук, професора, завідувачки сектору Інституту економіко-правових досліджень НАН України Олени Зельдіної “Території пріоритетного розвитку як механізм вирішення економічних проблем Донбасу”.
Запровадження СЕЗ і ТПР: що засвідчив попередній досвід
Ставлення до цих новацій в Україні завжди було неоднозначним. Ряд учених і практиків бачили в них панацею для вирішення всіх соціально-економічних проблем, які мали місце на той період часу в державі. Інші автори переконували, що СЕЗ і ТПР це зло, за допомогою якого олігархи вирішують власні питання й створюють собі преференції. Хоча об’єктивний економіко-правовий аналіз провадження господарської діяльності суб’єктами підприємництва в умовах СЕЗ і ТПР продемонстрував збільшення інвестиційних надходжень, створення нових та збереження існуючих робочих місць, модернізацію та реконструкцію виробничих підприємств. Незважаючи на це, згідно Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2005 рік» і інші законодавчі акти» від 25.03.2005 р., який набув чинності 31.03.2005 р., були скасовані пільги і гарантії для інвесторів в спеціальних економічних зонах, на територіях пріоритетного розвитку, а також в умовах інших різновидів спеціального режиму господарювання.
Ліквідація пільг і наслідки цього кроку
Таким чином, у 2005 році одним махом пільги для СЕЗ і ТПР в Україні були достроково скасовано, причому в розріз з нормами чинного законодавства України та без будь-яких компенсацій для суб’єктів господарювання. У Польщі, за аналогічної ситуації, при достроковій ліквідації спеціальних економічних зон був передбачений перехідний період і грошові компенсації для інвесторів. Час засвідчив, що ліквідація СЕЗ і ТПР негативно вплинула на соціально-економічну ситуацію в регіонах, до того ж значно постраждав інвестиційний імідж України. Велика частина підприємств, які працювали в СЕЗ і ТПР, були ліквідовані або зазнали значних скорочень штатів, що спричинило збільшення рівня безробіття в регіоні. Державний бюджет втратив надходження у вигляді ПДВ, прибуткового податку та інших податкових відрахувань. Але що тепер згадувати минуле, коли треба думати, як вирішувати проблеми сьогоднішні.
Нині звучать пропозиції про створення СЕЗ на території Донецької та Луганської областей для вирішення існуючих соціально-економічних проблем. Причому для цього не треба винаходити велосипед – рамковий Закон «Про спеціальні (вільні) економічні зони» є чинним. Хоча варто поглянути на цю проблему глибше. Чи можуть СЕЗ допомогти у вирішенні існуючих проблем Донбасу? В період функціонування СЕЗ і ТПР підприємства, які перебували на територіях СЕЗ в основному існували в режимі простою і постійних судових тяжб. Щодо кількості, то їх можна було перерахувати на пальцях (два підприємства у СЕЗ «Донецьк», по одному в СЕЗ «Закарпаття», СЕЗ «Яворів» та СЕЗ «Азов»). Основна маса підприємств працювала в умовах ТПР. Суб’єкти господарювання, які здійснювали діяльність в цих умовах, незважаючи на перепони чиновників і законодавчі труднощі мали можливість працювати й демонстрували позитивні соціально-економічні показники.
Основні проблеми – непродуманість норм права, протиріччя законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, ускладнений процес здійснення господарської діяльності, неузгодженість дій податкових і митних органів, постійні перевірки всіляких державних структур. Все це робило діяльність суб’єктів підприємництва в умовах тих же СЕЗ нестерпною.
Не варто наступати на старі «граблі»
Тож досвід попередніх років демонструє, що не варто наступати на ті ж «граблі» й створювати СЕЗ. Доцільно визнати постраждалі території територіями пріоритетного розвитку (ТПР) і суб’єктам підприємництва, які вкладатимуть інвестиції у відновлення об’єктів інфраструктури й розвиток виробничих структур регіону надавати певні пільги. Їх можна розділити на наступні групи: адміністративні, податкові та митні, фінансові пільги.
Перша група (адміністративні пільги) може включати спрощену процедуру реєстрації суб’єкта підприємництва та інвестицій; звільнення від перевірок протягом строку, передбаченого спеціальним законодавством; спрощену процедуру оформлення договору оренди або права власності на земельні ділянки для здійснення виробничої діяльності на території Донбасу.
Друга група (податкові та митні пільги) має передбачати звільнення від податку на додану вартість; митних зборів; податку на прибуток (повне або часткове); податку на нежитлову нерухомість; транспортного та земельного податків.
Третя група (фінансові пільги) повинна включати: безпроцентні або під мінімальні відсотки кредити банківських та інших фінансових установ.
Реальні гарантії для інвесторів
Для того, аби запропоновані пільги стали поштовхом для активізації інвестиційної та підприємницької діяльності на вказаній території, в законодавстві України необхідно закріпити реальні, а не декларативні гарантії для інвесторів. Держава повинна гарантувати інвесторам, що вони матимуть можливість не лише вкладати кошти, але й у майбутньому отримувати доходи від своїх інвестицій.
Як відомо, Господарський кодекс України передбачає державні гарантії захисту суб’єктів інвестиційної діяльності, які можна поділити на загальні та спеціальні. Загальні гарантії можуть застосовуватися стосовно всіх суб’єктів господарювання. Згідно зі ст. 20 Господарського кодексу України, держава забезпечує захист прав і законних інтересів суб’єктів господарювання шляхом:
• визнання наявності або відсутності прав; визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади і органів місцевого самоврядування, актів інших суб’єктів, що суперечать законодавству, ущемляють права і законні інтереси суб’єкта господарювання або споживачів;
- визнання недійсними господарських операцій з підстав, передбачених законом;
- відновлення положення, що існувало до порушення прав і законних інтересів суб’єктів господарювання;
- припинення дій, які порушують право або які створюють загрозу його порушення;
- присудження до виконання обов’язку в натурі;
- відшкодування збитків;
- застосування штрафних санкцій;
- застосування оперативно-господарських санкцій; застосування адміністративно-господарських санкцій;
- встановлення, зміни і припинення господарських правовідносин; іншими способами, передбаченими законом.
Спеціальні – це гарантії захисту прав безпосередньо суб’єктів інвестиційної діяльності, серед них можна виділити наступні:
а) застосування державних гарантій захисту іноземних інвестицій при зміні законодавства про іноземні інвестиції (п. 2 ст. 397 ГК України);
б) гарантії щодо примусового вилучення, а також від незаконних дій органів влади і їх посадових осіб (п. 4 ст. 397 ГК України);
в) компенсація і відшкодування збитків іноземним інвесторам (п. 5 ст. 397 ГК України);
г) гарантії при припиненні інвестиційної діяльності (ст. 399 ГК України);
д) гарантії переказу прибутків і використання доходів від іноземних інвестицій (ст. 398 ГК України).
Слід зазначити, що державні гарантії для суб’єктів інвестиційної діяльності передбачені й іншими законодавчими актами. Наприклад, законами України «Про інвестиційну діяльність» від 18.09.1991р. та «Про режим іноземного інвестування» від 19.03.1996 р. Проте дані законодавчі акти встановлюють обмеження застосування державних гарантій. По суті згаданий Закон України «Про інвестиційну діяльність» містить декларацію про державні гарантії, яка не може бути практично застосована інвесторами для захисту своїх законних прав та інтересів. У ситуації, яка склалася, саме норми ГК України надають інвесторам можливість скористатися реальними, а не декларативними гарантіями для захисту своїх інтересів при зміні законодавства України.
Господарський кодекс України не передбачає обмежень для застосування гарантії від зміни законодавства стосовно фінансово-господарської діяльності суб’єктів господарювання. Дана гарантія застосовується на вимогу інвестора стосовно будь-яких питань, якщо змінилося законодавство в порівнянні з тим, яке діяло на момент вкладення інвестицій.
Тому періодичні безпідставні розмови про відміну Господарського кодексу відлякують потенційних інвесторів, оскільки «правила гри» змінюються з блискавичною швидкістю, а саме Господарський кодекс Україні надає інвесторам реальні, а не декларативні гарантії захисту вкладених коштів.
Підбиваючи підсумок сказаному, слід зазначити, що створювати законодавчу базу, яка дозволить залучити інвесторів на Донбас потрібно заздалегідь, а не в останній момент, тоді можна буде уникнути багатьох проблем. Законодавець повинен врахувати помилки, які мали місце в минулому, й створити для інвесторів не чергові труднощі, а привабливі пільгові умови, що сприятимуть вирішенню існуючих у регіоні проблем. Тому доцільно законодавчо передбачити створення територій пріоритетного розвитку, де преференції повинні надаватися конкретним підприємствам, які вкладають інвестиції в інфраструктурні та виробничі об’єкти Донбасу.
Території пріоритетного розвитку як механізм вирішення економічних проблем Донбасу Нині багатьом може здатися передчасним обговорення проблеми забезпечення сприятливого інвестиційного середовища для відновлення інфраструктури та активізації підприємницької діяльності на Донбасі. Однак, як стверджує народна мудрість, сани треба готувати влітку. Тому доцільно вже зараз готувати законодавчу базу для залучення інвестицій у даний регіон, бо самій Україні вирішити цю проблему за рахунок бюджетних коштів і в короткі терміни неможливо. Питання, пов’язані з необхідністю залучення інвестицій у Донецьку та інші області України, загострилися наприкінці 1990-х — початку 2000-х років і були частково вирішені законодавцем за допомогою створення спеціальних економічних зон (СЕЗ) та територій пріоритетного розвитку (ТПР). Причому якщо спочатку СЕЗ і ТПР були створені в Донецькій та Луганській областях, то з часом дані спеціальні режими господарювання з’явилися і в Закарпатській, Житомирській, Львівській, Київській та інших областях країни.
Олена ЗЕЛЬДІНА,
доктор юридичних наук, професор, завідувачка сектора
Інституту економіко-правових досліджень НАН України
(м. Київ)